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检察机关提起民事公益诉讼的原告主体资格研究
时间:2018-07-30  作者:  新闻来源:  【字号: | |

福州市晋安区人民检察院  卞小燕*

  内容摘要:随着侵害国家利益和社会公共利益的案件日趋增多,现行的一般民事诉讼已无法适应新型纠纷的解决。2012年通过的新《民事诉讼法》首次在立法中正式承认民事公益诉讼,实践中也相继出现检察机关作为原告参与民事公益诉讼的成功案例,因而本文的研究具有重要的现实意义。本文拟就从民事公益诉讼原告主体资格的理论依据、合理性、比较优势三个方面进行论证。

  关键词:公益诉讼;原告主体资格;比较优势

  2015年2月4日起施行的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》中规定,“法律规定的机关……可以提起公益诉讼”。 这是继1996年我国“公益诉讼第一案”后,国家正式在立法中承认公益诉讼。但是,新民事诉讼法的规定过于模糊,又没有相关的具体解释,引发学界与实务界的广泛争议。这些争议的焦点大多集中在检察机关的原告主体资格问题上。

  一、检察机关可以成为民事公益诉讼原告主体的理论依据

  (一)诉权理论

  通说认为,民事主体享有民事诉权要符合两个要素,即当事人适格要素和诉的利益要素。

  一是当事人适格理论。传统当事人适格理论是从实体法出发,认为只有与案件有直接利害关系的当事人才能成为适格的当事人提起诉权。这也是各界争议检察机关原告主体不适格的主要原因之一。该理论认为,“与本案有直接的利害关系”才能成为民事诉讼的主体,原告只能就与自己有直接利害关系的事由提起诉讼。而检察机关与公共利益并无直接利害关系,这违背了传统当事人适格理论。诚然,传统当事人适格理论在维护私人利益上是适格的,但随着新型纠纷的不断出现,这种传统当事人适格理论已不再完全适用于所有民事诉讼案件,从而发展衍伸出了程序当事人理论。程序当事人理论是从程序法出发,认为只要当事人向法院提出诉讼请求并应诉,就可以成为诉讼原告,而不论是否与案件有直接利害关系。如德国学者奥特科尔(Oetker)等首创的这个新术语——“形式当事人”,不再以实体法上的利害关系作为当事人的区分标准。原告就是为自己提起诉讼。检察机关提起民事公益诉讼的行为正是扮演着这种“形式当事人”角色。

  二是诉的利益理论。诉的利益即原告请求通过民事判决谋求的利益。传统诉的利益理论认为,原告起诉只能就与自己权利或法律上利益有直接关系为限。不同于私人利益有直接的利害关系人,公共利益关系的是不确定多数人的利益,受益对象具有不确定性、广泛性,是大众的利益。针对这些新型的公共利益纠纷,应当扩大诉的利益的主体范围,将这些无直接利害关系的当事人纳入原告主体的考量范围。只要诉讼主体能够通过审判请求获得一定的利益(包括个人利益、经济利益、精神利益、公共利益),即可作为当事人提起或参与诉讼,无论其是否拥有管理权和处分权。

  (二)有限度干预理论

  民事领域强调当事人意思自治,检察机关介入民事诉讼存在干预私权之嫌。该观点比较片面,民法范畴的当事人享有处分权不是没有任何限制,根据《民法通则》第七条的规定,民法当事人的处分权必须限制在法律规定的范畴内,如果超出了法律规定的范围,造成公共利益的损害,国家机关就有权进行干预。亚当·斯密主张,在市场经济中,政府扮演“守夜人”角色,不应干预市场。然而,市场并不是万能药,当市场失灵时,它需要政府介入。同理,当事人的意思自治并不总有效,当出现损害公共利益时,应由检察机关通过提起公益诉讼进行适当干预,矫正错误。这种利用当事人享有的处分权来排斥民事公益诉讼,其根本是剥夺了国家享有的正当处分权,而错误地认可了当事人的不当处分权。

  还有反对者主张,检察机关的介入会破坏民事诉讼结构平衡。对此观点的解释是,检察机关提起民事公益诉讼,已不再是国家司法机关的身份,而是一般民事诉讼的诉讼行为。在案件进入诉讼程序后,检察机关对于诉讼活动的检察监督权应当暂时予以剥离。 

  二、在我国语境下,检察机关作为民事公益诉讼原告主体的合理性

  (一)符合相关法律规定

  具有最高位阶的宪法依据。根据《宪法》第十二条、第二十六条、第一百二十九条的规定,检察机关以原告的身份针对侵犯公益的违法主体提起民事公益诉讼,是履行其宪法规定的法律监督权的内容之一,也是作为国家机关应尽的义务。这里的法律监督权应解读为广义上的法律监督权,即突破了狭义上仅对刑事领域进行监督的法律监督权概念,延伸到维护公共利益的民事领域里。

  具有程序法上的依据。《刑事诉讼法》第九十九条第二款赋予了检察机关可以提起附带民事诉讼的权利。这里所侵犯的权益是国家财产、集体财产,是公共利益。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第二百八十四条规定,法律规定的机关……可以提起公益诉讼。

  (二)有效保护国家利益、社会公共利益的现实迫切需要

  第一,公共利益面临严峻考验。《宪法》第十二条中规定,“国家保护社会主义的公共财产。”然而,随着我国市场经济的快速发展,侵犯公共利益的案件日趋增多。主要表现为:一是环境污染、生态破坏纠纷呈逐年上升趋势。例如福建紫金矿业污水渗透事件、云南昆明“牛奶河”事件、河南洛阳“红河谷”事件均造成严重的环境污染。二是国有资产流失严重。根据最低估计,目前的国有资产的损失率为1亿/天。由于没有适当的诉讼主体,国有资产一直得不到有效追回。三是侵害消费者权益的事件不断发生。例如国产电视品牌建立价格联盟事件、苏丹红事件、三鹿毒奶粉事件事件,对我国市场经济秩序造成极大冲击,不利于形成公平、竞争、有序的市场。

  第二,诉讼主体的缺位。同侵犯公共利益事件层出不穷形成鲜明对比的,是维护公共利益的主体寥寥无几。谁是公益案件的受害者?是社会,是某一部分公众。但是何为社会?何为某一部分公众?这些概念都是集合概念。可以说每个个体都是社会公益的大受害者集合下的一份子,但是由于诉讼效益问题,雷锋式的原告很少存在,公民个人不会主动去提起诉讼。或有摇旗呐喊者,但都不是通过正当、合法的诉讼途径,而是演变为一种群体性事件。这种极端表达诉求的背后,固然有公民法律意识不强、诉求表达方式不畅等原因,但更深层次原因,还是诉讼主体的缺位。

  第三,弥补行政机关职能的不足。国家保护社会主义的公共财产,主要是授权行政机关行使。行政机关可以通过依法行使行政处罚权、行政许可权来实现。但行政机关行政执法过程可能存在三个问题,一是出于部门利益、地方政府利益的驱动,为了能够收取行政许可费用,出现行政机关故意行政不作为,放任侵犯公共利益的行为发生;二是为了增加地方财政、一味追求政绩,带头违法;三是某些侵犯公共利益的案件具有隐蔽性,只存在当事人之间,行政机关执法能力望尘莫及。

  三、检察机关作为民事公益诉讼原告主体的比较优势

  (一)检察机关相较于公民个人的比较优势

  相较于公民个人,检察机关充当原告主体的社会成本更低。一方面,由于诉讼成本的高昂与诉讼效益的低下不成正比,公民个人提起民事公益诉讼的意愿会大大降低。美国经济学家诺斯提出,如果个人成本超过个人利益,个人通常不想从事活动,虽然这样有利于社会。民事公益诉讼的被告通常都是实力强大、资金雄厚的大企业,无论在诉讼资金、诉讼能力上都胜于单薄的公民个人。公民个人要与实力雄厚的大企业对簿公堂,实力悬殊,在资金、时间、精力上都处于劣势地位。诉讼成本远大于诉讼效益。而且,在这种实力不均衡的情况下,公民个人都存在“搭便车”的心理,希望有更强大诉讼实力的主体出现,分享诉讼成果,最后演变为全都不作为的博弈结果。另一方面,按照法律的经济学分析,由检察机关充当原告主体比公民个人,消耗社会成本更低。第一,收集证据、调查证据方面具有优势。检察机关设置有公诉、反渎、反贪等部门,在提起民事公益诉讼时,可以充分调动各个科室的力量。第二,拥有一批具有法律专业素养的司法人员,无论是对于法律理论的理解,还是对于法律的应用、法律程序的流程都更娴熟。一只通过专业司法考试的检察官队伍,对于案件的审查、提起诉讼、出庭无疑是最专业的。第三,能够担负高昂诉讼成本,有国家财政作为资金支持,不存在因资金短缺造成无法继续支持诉讼的情况。第四,风险系数更小,有国家强制力作为后盾。

  (二)检察机关相较于行政机关的比较优势

  相较于行政机关,检察机关的地位更中立。首先,很多行政机关对侵犯公共利益事件本身负有管理不力的责任。侵犯公共利益事件在行政机关管理范围内,侧面上反映其监管不力、执法不严的问题,因而提起民事公益诉讼的动力不足、意愿不强烈,导致放任侵犯公共利益的情况出现。其次,很多行政机关是侵犯公共利益行为的间接受益者,特别是在环境污染事件。为了地方政绩需要,在对外招商引资过程中,当地政府会以牺牲环境换取经济GDP,不计后果引进不合规的企业。因为这些企业将成为地方的纳税大户,大幅度带动经济发展。如果起诉了这些纳税大户,地方财政就没有了保障,因而行政机关会怠于进行民事公益诉讼。然而,检察机关与公益诉讼案件一般没有直接利害关系,不会为一方牟取利益,更有利于诉讼的公正性、中立性。从行为主观动机上看,不存在滥诉的可能性和必要性。

  (三)检察机关相较于其他社会团体或组织的比较优势

  相较于其他社会团体或组织,已积累了较多域内外有关民事公益诉讼的实践经验。首先,有很多域外经验可循。法国《民事诉讼法典》第四百二十三条规定,排除有其他特别情况,检察官可以在出现妨害公共秩序的状况时,参与诉讼活动;《美国法典》第二十八卷第五百四十七条规定,检察机关可以在七种情况下以保护公益为由参与民事诉讼;在英国,检察长有权对四类民事案件提起诉讼。其次,虽然我国目前的法律尚没有明确赋予检察机关提起民事公益诉讼的权利,但为了维护公益,实践中已经出现了部分检察机关作为民事公益诉讼原告的成功尝试。继1997年“检察机关提起民事公益诉讼第一案”之后,各地陆续出现了以检察机关为原告的民事公益诉讼案件,对民事公益诉讼进行了许多有益的探索,取得了维护公益的实践成效。其中,以江西、江苏为代表,除了强化个案的跟踪指导,还出台了相关的文件。以江苏省无锡市为例,无锡市锡山区检察院提起诉讼的盗伐高速公路防护林木案,判决被告承担赔偿责任并恢复环境;2008年,无锡市中级人民法院与无锡市人民检察院联合出台《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》,就争议最多的检察机关的原告主体资格合法性、证据取得方式等作出了相关规定。这些成功的案例及开创性的探索,更加有力论证了检察机关原告主体资格的可操作性,这些地方检察机关对民事公益诉讼的探索与实践,也为检察机关累积了诉讼能力的比较优势。最后,从我国其他社会团体或组织自身考量,其发展还不够成熟。主要体现在两点:第一,自治能力不够,这些非营利组织的组织架构不够完善,没有形成独立的话语权;第二,经费来源、管理方式上受到各级政府的制约,甚至其核心人员都有政府人员的参与。在中国语境下,这些非营利组织还没有完全去行政化,无法真正独立,就无法客观、公正地为其代表的部分群体争取公共利益。

  结 语

  当今中国正处在经济结构调整和社会体制变革的关键时期,经济发展不均衡、社会利益分配不均,导致各种利益冲突加剧,社会矛盾凸现,不断涌现出污染环境、侵害消费者权益、侵吞国有资产等侵犯公共利益的问题。由检察机关提起民事公益诉讼已是大势所趋。最后,由于个人的局限性,研究还有很多不足之处,希望能够对我国检察机关提起民事公益诉讼有所裨益。

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